Михаил Шимко
Cоветник по энергетике вице-президента «ОПОРЫ РОССИИ»
Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а попросту говоря, региональных регулирующих органов, в отдельных регионах сегодня напоминают агонию. При всем уважении к идее государственного регулирования тарифов на электрическую энергию в нашей стране, приходится признавать, что эпоха госрегулирования тарифов на электрическую энергию медленно, но верно движется к своему финалу. И финал этот приближает не столько стратегия реформирования электроэнергетики, предполагающая к окончанию переходного периода реформы переход на конкурентное ценообразование на энергетических рынках, а тот косный и часто волюнтаристический подход регулирующих органов к установлению тарифов.
Начиналось все с Федерального закона от 14 апреля 1995 года №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», согласно которому в регионах создавались региональные энергетические комиссии (РЭКи), а на федеральном уровне – Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), сферой деятельности которых стало регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию энергоснабжающих организаций. Цели были поставлены благие – так прямо и записано в законе – с одной стороны защита, потребителей от монопольного повышения тарифов, с другой – сочетание экономических интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии. Чтобы, так сказать, и волки были сыты, и овцы целы. Шли годы, менялось законодательство, началась реформа электроэнергетики, изменился и сам 41-й закон, ФЭК трансформировалась в Федеральную службу по тарифам (ФСТ), РЭКи – в вышеупомянутые органы исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, расширились их полномочия, но цели государственного регулирования тарифов остались прежними.
Как же обстоят дела на ниве государственного регулирования тарифов на сегодняшний день? Помимо политизированности региональных регуляторов, обусловленных тем, что они являются структурными подразделениями администраций регионов, в реальности над ними как дамоклов меч висит предельная величина роста тарифов на очередной период регулирования, иными словами, тот пресловутый ежегодный процент роста тарифов, который определен Министерством экономического развития (МЭРТ), а также предельные уровни тарифов, утвержденные ФСТ. Кроме того, тарифы на электрическую энергию для группы потребителей «население» и приравненных к ней групп, подлежат и будут подлежать обязательному государственному регулированию. А вот эти цены как раз являются одним из рычагов политики региональных администраций, вследствие чего во многих регионах темпы роста тарифов для населения искусственно сдерживаются иной раз прямыми указаниями губернаторов. Компенсируется замедленный рост тарифов для населения с помощью механизма перекрестного субсидирования, который, де-юре, давно отменен и даже запрещен законодательством, в частности, тем же самым 41-м законом, де-факто, существует и, очевидно, будет существовать еще некоторое время.
Причем отрицательный эффект от перекрестного субсидирования нарастает как снежный ком: рано или поздно придется либо резко, на десятки процентов, повышать тариф для населения, что чревато общественным неприятием, либо же искать отличные от тарифной выручки по другим группам потребителей источники дотации тарифа для населения, которыми, в частности, могут быть местные бюджеты, в которых сегодня эти статьи расходов попросту не предусмотрены.
Методическими указаниями по регулированию розничных рынков предусмотрены три группы потребителей электрической энергии, отличающиеся особенностями тарифообразования – «базовые потребители», «население», «прочие потребители». Однако в действительности, если посмотреть постановления, принимаемые региональными регулирующими органами, тарифных групп намного больше. Это при том, что на региональном уровне у регуляторов отсутствуют права по разработке методик регулирования тарифов. И ситуация пока повторяется из года в год.
Тарифные кампании последних лет представляют собой ожесточенную борьбу регулирующих и регулируемых. Цель первых – всеми возможными способами «затолкать» регулируемые организации в рамки предельных тарифов, цель вторых – предусмотреть средства в тарифе не только на существование в будущем году, но и на развитие, иными словами, инвестиционную составляющую. Иногда даже возникает вопрос – кто для кого создан: энергоснабжающие организации для регуляторов, или, наоборот, регуляторы для энергоснабжающих организаций?
Самое удручающее в этой картине то, что существующая система государственного тарифного регулирования, равно как и законодательство, на котором она основана, не приспособлена для привлечения инвестиций в электроэнергетику. Даже появился термин – регуляторные риски, то есть риски, вызванные установлением экономически необоснованных тарифов, исключения из необходимой валовой выручки регулируемых организаций части расходов.
Получается, что инвестор, модернизирующий существующий энергообъект, или, что еще хуже для него, сооружающий новый, практически бесправен против агрессивно-формального подхода, практикуемого регуляторами. Например, требование законодательства, в частности, методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 06.08.2004 г. № 20-э/2, предполагает наличие отчетных данных по отдельным статьям расходов за базовый период. А если это новый энергообъект, у которого базовый период просто физически отсутствовал? В этом случае регулятор может либо включить, либо включить не в полном объеме, либо вообще исключить расходы по данной статье. То же касается и разнесения косвенных расходов между видами деятельности, например, производством электрической и тепловой энергии при комбинированном цикле. Та же методика предполагает три метода распределения косвенных расходов, но по усмотрению регулятора. То есть не важно, как организация предполагает вести свою хозяйственную деятельность, главное, как РЭК решит. Например, снизить тариф на электрическую энергию для ТЭЦ до смехотворно низких размеров, при этом увеличив тариф на тепловую энергию до такого уровня, при котором тепло попросту никто не купит. Кто в этой ситуации рискует? Конечно же, энергоснабжающая организация!
Про включение амортизационных отчислений в валовую выручку по новым объектам вообще отдельная песня. Подход донельзя формальный – объект на балансе – значит включаем, нет – значит не включаем. А то, что для того, чтобы принять на баланс любой энергообъект его надо принять сперва как законченный строительством, а для этого надо провести приемо-сдаточные испытания, то есть запустить в работу и поработать под нагрузкой определенное время, то есть уже начать осуществлять хозяйственную деятельность – проблемы собственника энергообъекта. Единственный механизм компенсации неучтенных при регулировании расходов, а правильнее – убытков, прописан в п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 г. №109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации». Суть механизма в учете регуляторами этих убытков в следующем периоде регулирования. А если не учтут? А как еще дожить до следующего периода регулирования. Ведь поставщикам газа или электроэнергии не скажешь: «Подожди до следующего года, а там рассчитаемся!».
Принимая во внимание значительный износ основных фондов в электроэнергетике, превышающий в отдельных регионах, особенно по коммунальной энергетической инфраструктуре — 75%, инвестиции могут осуществляться, в основном, из прибыли. Однако тут у регулирующих органов срабатывает, если можно так выразиться, рефлекс – в редких случаях регулируемой организации оставляют свободные средства в прибыли, а рентабельность в 10-15% — это тот психологический барьер, превысить который можно только переступив через «труп» регулятора. В результате зачастую регуляторами необоснованно занижаются статьи расходов, завышаются балансы отпуска электрической и тепловой энергии, процесс регулирования превращается в испытание не для слабонервных и заканчивается все это рассмотрением разногласий в Федеральной службе по тарифам или судами. Получить оптимальное соотношение экономических интересов поставщиков и потребителей по 41-му закону как-то не получается.
Из всего этого следует вывод, что существующая система государственного регулирования тарифов не приспособлена для привлечения инвестиций в электроэнергетику. Правда, в последнее время обсуждается принцип регулирования тарифов, обеспечивающий доходность на вложенный капитал, однако предполагаемое повсеместное введение метода индексации тарифов при регулировании на 2008 год, вызывает некоторые опасения. Конечно, может быть изобретена та волшебная формула индексации, которая учтет все аспекты, влияющие на уровень тарифов. Но вероятнее всего, это будет довольно грубый механизм, предполагающий компенсацию «выпадающих доходов» текущего периода регулирования в следующем, до которого, как было сказано выше, энергетическим компаниям надо еще дожить. Таким образом, на сегодняшний день, инвестор находится между двух огней – с одной стороны, существующая система госрегулирования, даже при благоприятной конъюнктуре на рынке, не позволяет окупить вложения за срок менее 10 лет, с другой стороны, постепенное введение рыночного ценообразования на электрическую энергию тоже не позволяет оценить долгосрочные перспективы. Может быть, этим обусловлено отсутствие значительного притока инвестиций в новое строительство в энергетике? А ведь одним из основных принципов регулирования тарифов является как раз привлечение отечественных и иностранных инвестиций в энергетику.
Правила государственного регулирования, являющиеся составной частью Постановления Правительства от 26 февраля 2004 года №109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», казалось бы, должны четко регламентировать процесс утверждения тарифов. На практике многими регулирующими органами они интерпретируются по-разному. Например, в Уральской регионе считают, что процесс регулирования должен быть организован с элементом случайности и даже авантюризма: сдал документы, через месяц без согласования и обсуждения получил тариф, который может быть и приемлем для тебя, а, может быть, и нет. Вообще, непринятие аргументов и обоснований регулируемых организаций – характерная черта тарифного регулирования последнего времени. При этом на закономерно возникающие вопросы регулирующие органы с отчаяньем обреченных на смерть рекомендуют сразу же обращаться в суд.
Далеко не великолепно обстоят дела в относительно новой сфере регулирования в электроэнергетике — в установлении плат за технологическое присоединение, проблеме, широко обсуждаемой сегодня. Плата за присоединение электроустановок потребителей к электрическим сетям подлежит обязательному государственному регулированию. В соответствии с тем же законом о государственном регулировании тарифов установление платы за технологическое присоединение является прерогативой исключительно Федеральной службы по тарифам. Однако на сегодняшний день в регионах плата за присоединение утверждается региональными регуляторами, причем уровни этих плат вызывают возмущение у потребителей. Достаточно вспомнить многократно упоминаемые с СМИ платы за технологическое присоединение в г. Москве в размере 39-45 тысяч рублей за киловатт присоединяемой мощности. Хорошо бы регуляторам посмотреть, как отражается размер платы на количествах присоединений, не является ли он обузой для строительства новых и расширения существующих производств. Во всяком случае, это заставит потребителей подключаться к другим источникам электроэнергии, строить у себя генераторы, что приведет к негативным результатам с точки зрения инвестирования в электросетевое хозяйство.
А в результате оказывается, что бдительные регулирующие органы, обеспечивающие строгое исключение необоснованных расходов у энергоснабжающих организаций и максимально урезающие тарифы, умудряются включать в них расходы на содержание футбольных команд или фондов энергосбережения. Может быть, в формализме при установлении тарифов кроется причина банкротства многих энергетических компаний? Хотя и за это регулирующие органы ответственности не несут.
В результате можно констатировать отсутствие всесторонней государственной политики в сфере регулирования тарифов в электроэнергетике. Очевидно, необходимо срочно изменять как принципы регулирования, так и подходы к нему. Необходим жесткий государственный контроль на федеральном уровне за тарифообразованием и результатами хозяйственной деятельности регулируемых организаций. В противном случае электроэнергетический комплекс будет не только непривлекателен для потенциальных инвесторов, но станет тормозом развития экономики, чего категорически нельзя допускать. Или и дальше будем следовать поговорке: «Спасение утопающих – дело рук самих утопающих!»?