Послевоенная политика развития регионов в Японии и рекомендации для России

ВАДА Масатакэ, профессор Экономического факультета Университета Тэйкё

Промышленная политика и стратегия развития регионов

Цель политики развития регионов состоит в адекватном распределении промышленности по территории страны, корректировке разрыва между регионами, активизации экономической деятельности в каждом регионе, повышении уровня жизни и стабилизации населения.

В качестве структур, оказывающих мощное влияние на развитие регионов» можно привести центральное правительство, органы местного самоуправления, а также (частные) предприятия как субъекты экономической деятельности. Все эти элементы имеют собственные цели, принципы деятельности и методы достижения целей. При планировании развития регионов необходимо понимать различие в соответствующей логике и планировать выполнение эффективной политики.

Изменения в послевоенной политике дислокации промышленности в Японии

Послевоенный восстановительный период

1) Насущная задача состояла в восстановлении разрушенной войной промышленной инфраструктуры: портов, шоссейных и железных дорог и пр; рационализации и модернизации.лроизводства под руководством государства. В тот период не представлялось возможным учесть оптимальное распределение промышленности по территории страны; в первую очередь было осуществлено восстановление 4 крупных довоенных промышленных зон.

2) Период  быстрых  темпов роста —  активное  налаживание  инфраструктуры, развитие новых промышленных зон.

После вступления в период быстрых темпов роста повысился спрос на новые территории для промышленных нужд, возникла необходимость в оснащении промышленной инфраструктуры в регионах, выходящих за пределы существовавших промышленных зон. Состоялось обсуждение концепции оптимального распределения и рассредоточения предприятий по территории всей страны. Это стало благоприятствующим обстоятельством для развития регионов. Кроме того, в центральных регионах стали возникать внешние внеэкономические проблемы, вызванные концентрацией промышленности (оседание почвы вследствие откачивания подземных вод и пр.), что послужило стимулом для рассредоточения предприятий в регионах.

Таким образом, в 1960-е годы в целях обеспечения территорий для предприятий стремительно развивающихся тяжелой и химической промышленности, было проведено оснащение новых промышленных зон, в первую очередь в прибрежных районах (новые промышленные центры, особые промышленные зоны и пр.). В данном случае в качестве возможных участков были отобраны неразработанные территории и реализовано рассредоточение промышленности.

Такой план развития по модели рассредоточения в регионах, берущий в основу активное налаживание инфраструктуры, в тот период отвечал настоятельным запросам промышленности.

3) Увеличение   разрыва   между   регионами,   начало   формирования основной политики перераспределения промышленности — политика привлечения на базе экономической целесообразности.

В 1960-е годы, в целях развития регионов проект закона о законодательном управлении дислокацией предприятий, строительстве предприятий в регионах в соответствии с указаниями и пр. был представлен на обсуждение парламента, но не нашел понимания в промышленных кругах и был отвергнут.

Затем, в 1976 году, концепция сглаживания разрыва между регионами и привлечения предприятий в регионы с низким уровнем развития получила воплощение в Законе о стимулировании передислокации предприятий. Было проведено зонирование, территории страны на районы стимулирования переноса предприятий и районы привлечения, запланирована передислокация предприятий в масштабе всей страны. Основное содержание составляло применение рыночных механизмов — стимулирование дислокации в районах привлечения при помощи льготных мер для размещаемых предприятий, в том числе, налаживание новой транспортной сети, предоставление субсидий и пр.

4) Нефтяные кризисы — политика развития регионов в период стабильных темпов роста.

Вследствие нефтяных кризисов 1973 года, японская экономика завершила этап быстрых темпов роста и вступила в период стабильного роста. Кроме того, начался застой в химической и тяжелой промышленности сырьевого типа, лидером японского производства стали энергосберегающие передовые отрасли сборочной индустрии. Промышленность передислоцировалась из прежних прибрежных районов к внутренним регионам.

Задачи развития регионов также изменились: на смену созданию новых промышленных зон пришло улучшение условий жизни в существующих промышленных районах и стимулирование повышения предпринимательской активности («Создание сферы оседлости» в Плане комплексного развития страны 1977 г., «Видение коммерческой индустрии 1980-х гг.» в Докладе Министерства торговли и промышленности 1980 г.).

На базе использования существовавших ресурсов, в том числе городских и научно-исследовательских функций, было начато формирование технополисов в целях создания передовой индустрии и модернизации структуры региональной промышленности. В 1983 году вступил в действие Закон о стимулировании регионального развития и промышленных ресурсах в сфере высоких технологий. На территории страны было определено 26 технополисов, которым предназначалось стать моделью для политики повышения темпов роста региональной промышленности.

5) Токио — корректировка сверхконцентрации, передача центральных функций региональным крупным городам.

«Соглашение Плаза» 1985 года, резкое повышение курса иены и последовавший за ним период дутой конъюнктуры. Помимо политики рассредоточения промышленности, в первую очередь обрабатывающих отраслей, Министерство торговли и промышленности приступило к новому плану дислокации промышленности, целью которого явилось развитие в регионах передовых отраслей производственного обслуживания, степень концентрации которых в Токио было чрезвычайно высока, в том числе, функций центральных офисов, научно-исследовательских разработок и информационных услуг, дизайна, рекламной индустрии. В качестве меры реализации предлагалось налогообложение офисов в центральных районах. Этот метод не получил распространения, политика была ограничена финансированием и налоговым стимулированием, направленным на перенос активности в региональные центры в целях формирования региональных стержневых городов.

6) Новая эпоха. Глобализация экономики и ужесточение конкуренции. Признание региональных различий и политика развития на основе модели внутренних ресурсов.

1990-е гг. Стремительная глобализация экономики. Для промышленности настал период, в течение которого проблема места дислокации решалась не определением территории внутри страны, а выбором оптимального региона в международном масштабе. С наступлением 2000 гг. был упразднен Закон о передислокации предприятий, наступила эпоха признания права предприятий на свободный выбор оптимального места в соответствии с экономической целесообразностью. Это период жесткой конкуренции и выбора региона со стороны предприятий, когда стали необходимы усилия регионов по самообеспечению.

С другой стороны, находящиеся в застое внутренние территории, развитие регионов, опирающееся на размещение предприятий извне, т.е., принцип развития на основе модели внешних ресурсов, требовал пересмотра. Была проведена переоценка экономических ресурсов каждого региона, а усилия сосредоточены на модели развития на основе внутренних ресурсов, способной обеспечить успешное развитие новых производств.

В 2001 году было начато формирование структуры кластеров, моделью которых послужил процесс развития в Силиконовой долине в США. Эта модель заключается в создании новой региональной промышленности на основе технологических идей региональных научно-исследовательских центров; а также активизации региона в целом. Кроме того, широко распространено движение по активизации регионов на уровне региональных сообществ. Такое движение уже наблюдалось в 1970-н гг. в форме «Одна деревня — 1 изделие», но в современной Японии укореняется концепция «Развитие региона — своими руками». Это означает вступление в период необходимости собственной промышленной политики регионов.

Базовая концепция развития регионов

1) Привлечение производственной активности на основе рыночных механизмов и законодательное регулирование и нормирование

Существует 2 метода в отношении политики экономического развития регионов: метод привлечения экономической активности частных предприятий в желаемом направлении с использованием принципов рыночной экономики и метод достижения целей промышленной политики вплоть до ограничения свободной экономической деятельности отдельных предприятий. Законодательное регулирование осуществляется в тех случаях, когда проблемы не могут быть решены в рамках рыночных принципов. Это касается экологии, чрезмерной либо недостаточной концентрации предприятий и пр.

Однако, в обществе рыночной экономики, как правило, наиболее действенными являются те методы стимулирования активности предприятий в желаемом направлении, которые не противоречат рыночным принципам, а, скорее, используют их. Для достижения таких целей как активизация региональной экономики, сглаживание разрыва между регионами осуществляется улучшение условий дислокации, в том числе налаживание инфраструктуры слаборазвитых регионов; нивелируются препятствия путем предоставления субсидий и налоговых средств стимулирования. Таким образом, происходит интенсификация выбора на уровне рыночных принципов. Такая политика возлагает на правительство значительное финансовое бремя, и встает вопрос о его пределах и приоритетном порядке политики.

2) Отношения центральной власти и органов местного самоуправления — правительство формирует основной костяк, регионы разрабатывают конкретный план

В общенациональном масштабе неблагоприятные условия размещения существуют во многих регионах. Для сокращения этого разрыва обычно эффективным является налаживание инфраструктуры на основе крупных государственных инвестиций. Центральное правительство имеет базовый план комплексного развития национальных территорий и определяет приоритетный порядок распределения бюджета на региональное развитие.

Каждый регион должен повысить собственную значимость в рамках комплексного плана развития.

 В разных странах существуют различные компетенции в реализации государственного бюджета между центральным и региональными правительствами. В случае Японии региональный бюджет восполняется в форме региональных налогов, с другой стороны, много примеров прямых инвестиций правительства в регионы. Расширение полномочий органов местного самоуправления является значительной политической задачей последних лет. Тенденции уважения суверенитета регионов и органов местного самоуправления усиливаются во всем мире.

3) Субъект производственной активности — региональный капитал и внешний капитал, национальный капитал и международный капитал

Современные тенденции

В настоящее время многие государства используют стратегию стимулирования развития регионов путем привлечения иностранного капитала. Прямые инвестиции иностранных предприятий привносят не только капиталы, но и пакет производственных технологий, ноу-хау в сфере менеджмента, каналов сбыта на международном рынке. Они стремительно активизируют региональную экономику, обладают мощью, способной изменить промышленную структуру. Для развития национального капитала необходимо время, и очевидно, что в случае его неразвитости внедрение внешних капиталов является мощным средством регионального развития. Однако, на мировом уровне межрегиональная конкуренция, направленная на привлечение иностранного капитала становится все более жесткой, и регионы теряют право выбора. Необходимы усилия по удовлетворению условий дислокации, предъявляемых соответствующими предприятиями и отраслями промышленности. Это возможно только на основе достаточного понимания особенностей, преимуществ и недостатков собственного региона с позиции размещения производств. В этом вопросе все надежды возлагаются на автономную деятельность региональных правительств.

Послевоенное развитие японской экономики, не зависящее от иностранного капитала

При рассмотрении послевоенного экономического развития Японии следует отметить незначительную роль прямых иностранных инвестиций. В Японии активно развивались предприятия на основе национальных капиталов, быстро увеличивался производственный потенциал; рост их производственной активности происходил в национальном масштабе и распределение производственной деятельности в стране прошло сравнительно успешно. В 1990-х гг. шел активный перенос внутренних производств за границу. В связи с этим высказывались опасения о «Вымывании» промышленности, наблюдались даже попытки активного привлечения иностранных предприятий.

•    Региональное развитие на основе собственных ресурсов

В качестве тенденций современной японской политики развития регионов привлекает внимание не привлечение капитала извне, а пересмотр региональных ресурсов и методы активизации регионов с их применением. В рамках концепции «Развитие региона — собственными руками» региональное сообщество приобретает автономность, проводит планирование и реализацию проектов, в то время как правительство осуществляет общую поддержку. Этот метод получил название регионального развития на основе внутренних ресурсов. К нему относится возведение технополисов, активизация существующих производственных накоплений, политика индустриальных кластеров, движение «одна деревня — одно изделие» и пр.

В настоящее время индустриальные кластеры переживают международный подъем    и    тестируются   во   многих    странах    как   инструмент   повышения инновационного       потенциала       регионов,       укрепления       международной конкурентоспособности,     развития     промышленности     высоких     технологий следующего поколения. В Японии также планируется создание 17 кластеров под руководством Министерства экономики и промышленности. В них будет оказана поддержка формированию венчуров на основе высоких технологий. В Японии политика создания технополисов несколько опережает кластеры.

С другой стороны, с 1976 года в пограничных регионах, отказавшихся от внешних инвестиций   со   стороны   частных   предприятий,   наблюдается   тенденция   к возрождению региона собственными усилиями, без опоры на внешние инвестиции. Образчиком этого стало движение «Одна деревня — одно изделие», возникшее в преф. Оита. Идея движения состоит в том, что каждый регион обладает каким-либо уникальным ресурсом и направлена на возрождение региональной экономики путем его использования, коммерциализации и выхода на внешние рынки. В условиях глобализации экономики, стандартизации и гомогенизации общества движение «Одна деревня — одно изделие» занимает, скорее, противоположную позицию усиления и брендинга региональной самобытности. Его значение состоит также в структуризации сил региональных сообществ. В последнее время многие регионы    осуществляют    освоение    рынка    региональной    продукции    путем обеспечения   регионального   бренда,   проводят   межкорпоративные   обмены   и совместные проекты в целях активизации региональных промышленных ресурсов. Кроме того, применяется также метод смягчения части ограничений в отдельном регионе, позволяющий активизировать экономическую деятельность и создать новые производства. Такие инициативы регионов будут набирать силу и в будущем.

•  Взаимоотношения   между    центральным    правительством,    региональными органами и частным сектором в развитии региональных экономик

Среди    стран,    обладающих   рыночной    экономикой,    роль    центрального правительства в Японии изначальна была сравнительно велика. Правительство субсидировало частный сектор и оказывало поддержку его развитию. В настоящее время    частный    сектор    чрезвычайно    развит    и    не    только не требует правительственной   поддержки,   но,   скорее,   не   приветствует  вмешательство государства. Роль правительства состоит в разработке стратегии развития страны, налаживании инфраструктуры как базового костяка, наряду с подготовкой законодательных актов, обеспечением транспарентности, адекватным стимулированием деятельности частного сектора. Следует отметить, что идеальные взаимоотношения между центральным правительством, региональными органами и частным сектором разнятся в зависимости от политики государства, социального строя и уровня экономического развития.

Комментарии к российской политике развития регионов

После 1990 года Россия испытала значительные изменения экономической сферы. Произошел переход от плановой к рыночной экономике, и сегодня можно сказать, что этот переходный период почти завершен. Трехлетний опыт консультанта по индустриальной политике в Польше (1997 — 2000 гг.) позволяет мне понять масштабность произошедших изменений в промышленной структуре, а также обусловленных ими изменений в экономической структуре регионов. Что касается региональных экономик, я могу представить проблемы, связанные с методами развития новых отраслей и возрождением промышленности регионов, в которых существуют помехи и препятствия; задачи сохранения огромной территории и дальнейшего межрегионального сотрудничества; поиск направления развития каждого из них. В настоящее время, в условиях благоприятной конъюнктуры, страна обладает значительными государственными капиталами. Способы их распределения в регионах окажут важное влияние на определение структуры региональных экономик России в будущем. В этом смысле настоящий период является очень важным для развития регионов России.

Направления развития российских регионов.

1) Централизация и децентрализация

Степень автономности регионов является важной политической проблемой, которая оказывает серьезное влияние на базовую структуру общества. Можно сказать, что в настоящее время мировые тенденции направлены на усиление региональных автономий, но такой выбор, естественно, зависит от государства. У России, обладающей обширной территорией, несомненно, существует собственная позиция. В случае России центральное правительство должно обладать стратегией развития всей огромной территории на общегосударственном уровне, а также вести распределение бюджета для ее реализации. В этом смысле, роль центрального правительства очень велика.

2) Принятие  всероссийского комплексного  плана развития — выяснение видения дальнейшего освоения территорий

В Японии каждое десятилетие принимается план комплексного развития страны, в соответствии с которым ведется налаживание базовой инфраструктуры: оснащение портовых сооружений, развитие крупных промышленных зон, строительство скоростных железных и автомобильных дорог. Это важная базовая информация, которая используется частным сектором при долгосрочном планировании экономической деятельности.

Для России, обладающей огромной территорией, принятие государственной стратегии развития на общероссийском уровне, а также ее опубликование, является особенно важным. При составлении плана необходимо учитывать обстановку в регионах и потребности частного сектора. Если экономическая деятельность в настоящее время возложена на частный сектор, то реализация плана, не удовлетворяющего потребностям частных предприятий, является сомнительной.

Однако, в Японии применяется также метод определения спектра инструментов развития регионов со стороны центрального правительства и возложения его реализации на региональные органы. Центральное правительство определяет общую направленность инструментов развития, в том числе, проекты технополисов, проекты индустриальных кластеров, в соответствии с которой регионы, приняв во внимание собственные отличительные особенности, составляют региональные планы и реализуют их после утверждения правительства. Такой подход отражает уважение автономии регионов.

3)    Принятие региональными правительствами планов развития регионов

Центральное правительство не в состоянии охватить все аспекты экономической ситуации в регионах. Необходимо, чтобы региональные планы развития составлялись администрациями этих регионов. В условиях жесткой межрегиональной конкуренции в сфере привлечения предприятий внешнего капитала, становится необходимым достаточный уровень понимания потенциала экономического развития собственного региона и потребностей частных предприятий, создание условий для как можно более успешной реализации экономической деятельности. Кроме того, существует необходимость в послании от регионального правительства к частным предприятиям о принимаемом политическом курсе. Выяснение этих вопросов позволяет любому внешнему инвестору снизить инвестиционные риски.

Кроме того, роль регионального правительства в первую очередь состоит в установлении взаимопонимания с частными предприятиями, которые являются субъектом экономической деятельности регионов, в частности, совершенствование поддержки средних и малых предприятий.

4) Усилия   в   направлении   самостоятельного  развития  регионов   —  региональная промышленная политика региональных правительств

Что касается экономической деятельности, в настоящее время ее субъектом являются частные предприятия, а правительство занимает позицию поддержки. В Японии региональные администрации, в сотрудничестве с Торгово-промышлнной палатой и промышленными ассоциациями, ведут активную деятельность по возрождению существующего промышленного потенциала. Для этого необходим проект и воплощение промышленной политики региона, в том числе совместная деятельность с региональными предприятиями и совместные разработки с региональными научными центрами; формирование индустриальных кластеров, использующих потенциал экономической поддержки, и помощь в модернизации региональных производств.

5) Ожидания японских предприятий в отношении политики развития российских регионов

• Стратегия развития Дальнего Востока России

У Японии, естественно, высок интерес к проектам развития Приморского края, охватывающего Японское море, а также Сахалина, обладающего запасами природного газа. Определенность стратегии развития регионов российского Дальнего Востока приведет к стимулированию принятия важнейших решений японскими предприятиями.

• Оснащение Восточно-Сибирской железной дороги

В последние годы японские предприятия активно инвестируют в регионы Европейской России. С налаживанием Восточно-Сибирской железной дороги стремительно активизируется экономическое сотрудничество между европейской и дальневосточной Россией, что приведет к экономическому развитию Приморья и прилегающих к железной дороге регионов. Этот важный проект способен изменить экономическую структуру России, и хочется думать, что в целях дальнейшего укрепления экономических отношений с Восточной Азией, он станет приоритетным.

• Транспарентность законодательных актов, транспарентность представительств

При осуществлении прямых инвестиций, наибольший интерес иностранных предприятий направлен, прежде всего, на транспарентность и справедливость применения законов. Центральные и региональные системы и структуры неодинаковы в разных странах, и эту разницу сложно понять внешним инвесторам. Необходимо учреждение внешних представительств центрального и региональных правительств, опубликование информации об их функциях и структуре.

• Проект сотрудничества между региональными служащими, ответственными за развитие регионов, и японскими органами местного самоуправления

Сотрудничество     между     работниками     региональных     администраций, связанными с вопросами развития регионов, является значимым для обеих сторон. Если рассматривать дальнейшее усиление роли региональных правительств в экономическом развитии регионов, встает важная задача обучения работников местных администраций. Эти люди обязаны рассматривать и определять будущее регионов. Что касается стимулирования предприятий, им необходимо углубить понимание концепции корпоративной стороны и принять соответствующие меры.

В настоящее время региональные администрации Японии прилагают различные усилия к развитию регионов в условиях межрегиональной конкуренции. Я полагаю, что этот опыт будет очень ценным для России. Я очень надеюсь на дальнейшее сотрудничество с японскими регионами.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *